למה ההתחדשות מדלגת על הפריפריה

בשנת 2025 שברה ההתחדשות העירונית בישראל שיאים: 186 תכניות פינוי ובינוי חדשות אושרו, הכוללות כ-76,000 יחידות דיור. כמעט כל דירה שלישית שחלה בנייתה בישראל נבנתה במסגרת התחדשות עירונית. זהו הישג מרשים, שמעיד על הבשלה רגולטורית ועל הבנה מעמיקה שהעתיד של בניית הדירות בישראל טמון בחידוש המרקם הקיים — לא בהרחבה לשוליים.

אבל אם מסתכלים על המפה, התמונה שבורה. לפי נתוני הלמ"ס, שיעור ההתחדשות העירונית במחוז תל אביב עמד בשנה האחרונה על כ-50% מכלל התחלות הבנייה. במחוזות המרכז והחיפה — כ-18%–20%. לעומת זאת, במרחב הצפוני והדרומי — שני האזורים בהם מתרכזות רבות מהערים הוותיקות בישראל — שיעור ההתחדשות עמד על כ-2% בלבד.

המשמעות היא ברורה: תושבי קריית שמונה, עכו, טבריה, באר שבע, אופקים ודומותיהן נשארים מאחור. בזמן שבתל אביב ובגוש דן מבנים ישנים מתחדשים, ממ"דים מתווספים, ושכונות משתנות פניהן — בפריפריה המבנים ממשיכים להזדקן, התשתיות להתפורר, והאוכלוסייה להתחלש.

הדוח השנתי של הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית לשנת 2025 מצביע על שיא תכנוני מרשים, אך גם על ירידה של כ-20% במספר היתרי הבנייה — סימן לפער מתרחב בין ההצהרות בשולחן השרטוט לבין הפעולה בשטח. בפריפריה, הפער הזה מכפיל את עצמו: לא רק שהתכנונים מעטים, גם אלה שכבר אושרו מתקשים לצאת לפועל.

למה ההתחדשות העירונית מדלגת על הפריפריה? התשובה אינה מדיניות תכנונית או חוסר רצון של רשויות מקומיות. הבעיה היא כשל שוק מובנה: ערכי קרקע נמוכים שאינם מייצרים כדאיות כלכלית לקידום הפרויקטים.

באזורי הביקוש במרכז, ערך הקרקע גבוה. כאשר יזם רוכש זכויות בנייה במתחם פינוי-בינוי, הדירות החדשות שיישארו בידיו נמכרות במחירים גבוהים — ומכסות את עלויות ההריסה, הפינוי, הבנייה והתמורות לדיירים. המכפיל הנדרש — מספר הדירות החדשות לכל דירה קיימת — נמוך: 3 דירות ומטה לכל דירה ותיקה.

בפריפריה המצב הפוך. ערכי הקרקע נמוכים, כוח הקנייה מוגבל, ובאותן ערים נבנות שכונות חדשות עם עשרות אלפי דירות במסגרת הסכמי גג — מה שמעמיס את ההיצע ומוריד מחירים. כדי שהיזם יגיע לרווח כלכלי סביר, נדרשים מכפילים של 6-7 דירות חדשות לכל דירה ותיקה, ולעתים אף יותר. בפרויקט בטבריה, למשל, אושר מכפיל של יותר מ-9 — 780 דירות חדשות במקום 84 דירות ישנות.

מכפילים כאלה מעמיסים מאות דירות על תשתיות ישנות במרכזי ערים ותיקות. הם משנים דרמטית את הנוף, מעלים שאלות על קיבולת תשתית, ולעתים מעוררים התנגדות ציבורית. אבל מעל הכול — הם מעידים על כך שהשוק לבדו אינו מסוגל לפתור את הבעיה.

כפי שמסביר טל אל-על, שכיהן כסגן ראש עיריית באר שבע ויו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובנייה: "המרחבים הצפוני והדרומי מתמודדים עם כשל מבני, כשל שוק. ערכי קרקע נמוכים שאינם מייצרים כדאיות כלכלית — גם כאשר הרשויות מאפשרות מכפילים גבוהים ואף הפחתה בהיטלי ההשבחה."

המדינה ניסתה להתמודד עם הבעיה באמצעות מדיניות של קרקע משלימה בהנחה — הטבה לפרויקטים באזורים שאינם כלכליים. אך בפועל, הפתרון הזה כמעט ואינו ישים: הקרקע הנוספת עצמה אינה שווה מספיק כדי לסגור את הפער, והתהליך הרגולטורי — איתור, תכנון, בדיקה משפטית ושינוי ייעוד — נמשך שנים.

ההשלכות של ההיעדרות הזו רחבות הרבה מעבר לנדל"ן. כאשר מבנים ישנים אינם מתחדשים, הם ממשיכים להזדקן ללא מיגון מפני רעידות אדמה, ללא ממ"דים, ולעתים במצב בניה מסוכן. התשתיות העירוניות מתפוררות, הרחובות נשארים ללא שדרוג, והמרחב הציבורי מתנוון.

אבל העלות החמורה ביותר היא חברתית. פרופ' רוית חננאל, ראש החוג למדיניות ציבורית באוניברסיטת תל אביב, מזהירה מפני תהליך של ג'נטריפיקציה שבו אוכלוסייה חזקה נכנסת והוותיקה נדחקת החוצה. "במרכז הארץ עוד יש סיכוי להישאר בקרבת מקום," היא אומרת, "אבל בפריפריה — לאן הם הולכים? לפריפריה של הפריפריה."

התוצאה היא העמקת הפערים המרחביים והחברתיים. ערים שלמות נשארות מאחור, בעוד המרכז צומח ומתחדש. הדור הצעבר עוזב את הפריפריה לטובת אזורי הביקוש, והנותרים — לרוב אוכלוסיות מוחלשות — נשארים ללא אופק וללא מנוף לשינוי.

בנוסף, חננאל מזהירה מפני סכנה נוספת: בניינים גבוהים ללא תחזוקה ראויה הופכים מהר מאוד לסלאמס. כאשר פרויקטי פינוי-בינוי מוקמים במכפילים של 7, 9 ואף יותר — אך ללא מנגנוני תחזוקה יציבים וללא תשתיות מתאימות — התוצאה עלולה להיות הפוכה מהמיועד: במקום שכונות משופצות, נוצרים מגדלים מוזנחים שמעמיקים את הבעיה.

אם השוק לבדו אינו מסוגל לפתור את הבעיה, והקרקע המשלימה אינה מספיקה — מה כן? הפתרון חייב להיות מבוסס-נתונים, מנהיגותי, ומעבר ללוגיקה של "היזם יבוא כשיהיה כדאי."

המודל שמוצע כאן הוא קרן מנוף — מודל מימון משולב שמחבר בין שלושה מרכיבים:

א. מימון ישיר מהמדינה: המדינה צריכה לבחון את כדאיות הפרויקט ולהשלים את הפער הכלכלי באמצעות מענק ישיר. לא קרקע משלימה מסורבלת — אלא מימון יעיל ומהיר שמאפשר לפרויקטים לצאת לפועל.

ב. קרן התחדשות עירונית: קרן ממשלתית שתתבסס על רווחי המדינה מהתחדשות עירונית בכלל הארץ — היטלי השבחה, מס רכישה, מע"מ — ותשקיע אותם באזורים שמתקשים להתחדש. זהו צדק חלוקתי נכון: במקום שהמדינה תרוויח פעמיים — גם ממכירת קרקעות פנויות וגם מהכנסות ההתחדשות במרכז — היא תשקיע את ההכנסות באותם אזורים שזקוקים להן ביותר.

ג. מנגנון מנוף פיננסי: הקרן תפעל כמנוף — כל שקל שתשקיע המדינה ישך יזמים, רשויות מקומיות וגורמים פרטיים נוספים. המודל יכלול גם מימון חברתי לדיירים, כדי למנוע נדידה של אוכלוסיות מוחלשות ולהבטיח שהתחדשות לא תהפוך לג'נטריפיקציה.

המודל הזה אינו תיאוריה. הוא מבוסס על ניסיון בינלאומי מוצלח בקרנות מנוף עירוניות, ועל ההבנה שבפריפריה — בדיוק כמו במרכז — ההתחדשות העירונית היא לא רק צורך נדל"ני, אלא מנוע צמיחה כלכלית וחברתית.

המדינה יכולה וחייבת לפעול בכמה מישורים:

1. תקציב ייעודי להתחדשות עירונית בפריפריה: לא עוד מדיניות של קרקע משלימה שאינה ישימה, אלא תקציב ישיר וברור שמיועד לסגירת פערי כדאיות.

2. הקלות רגולטוריות מהירות: פרויקטים בפריפריה צריכים לקבל עדיפות בוועדות התכנון, הליכי רישוז מזורזים, ופתרונות ייעודיים לבעיות תכנוניות מקומיות.

3. מינהלות עירוניות: כפי שהדגים הפרויקט ברמלה — שם הוקמה מינהלת עירונית שלוותה את בעלי הדירות, סיפקה מידע וכלים, וסייעה ליזמים — כך צריך לפעול בכל עיר שבה ההתחדשות מתחילה מאפס. המינהלת היא הממשק הקריטי בין הדיירים ליזם, ובין הרשות למדינה.

4. סבסוד תחזוקה ושימור קהילתי: כדי למנוע ג'נטריפיקציה, יש לכלול במודל מנגנונים לסיוע בועדי בית, הקלות בארנונה, ושילוב שימושי מסחר שיניבו הכנסות שוטפות.

5. חקיקה מזרזת: המדינה כבר הובילה חקיקה מזרזת ב-2025 — יש להרחיב אותה גם לפריפריה, ולהבטיח שההליכים המשפטיים לא יהיו צוואר בקבוק.

ת: מכיוון שערכי הקרקע גבוהים, המכפילים הנדרשים נמוכים, והכדאיות הכלכלית ברורה. בפריפריה, ערכי הקרקע הנמוכים דורשים מכפילים גבוהים מאוד — 6-9 דירות חדשות לכל דירה ותיקה — מה שהופך את הפרויקטים ללא כדאיים ליזמים ללא תמיכה חיצונית.

ת: לא בפועל. הקרקע הנוספת עצמה אינה שווה מספיק כדי לסגור את הפער הכלכלי, והתהליך הרגולטורי — איתור, תכנון, בדיקה משפטית ושינוי ייעוד — נמשך שנים. זהו פתרון מסורבל שמדכא יוזמות במקום לעודד אותן.

ת: קרן שתתבסס על רווחי המדינה מהתחדשות עירונית בכלל הארץ — היטלי השבחה, מס רכישה, מע"מ — ותשקיע אותם באזורים הפריפריאליים שמתקשים להתחדש. הקרן תפעל כמנוף פיננסי שמושך השקעות נוספות ומאפשר לפרויקטים לצאת לפועל.

ת: ישנה זליגה מסוימת — פרויקטים בכרמיאל, טבריה, בית שמש, שדרות, רמלה ואזור — אך מדובר בנקודות בודדות, לא במגמה רחבה. לפי הערכות, רק 10%-25% מהשקעות היזמים יופנו לפריפריה, ואף זה בתנאים של מכפילים גבוהים מאוד. המגמה תישאר במינון מבוקר אם לא תהיה תמיכה ממשלתית משמעותית.

ת: מכפילים של 7-9 דירות חדשות לכל דירה ותיקה מעמיסים מאות דירות על תשתיות ישנות, משנים דרמטית את הנוף העירוני, ועלולים ליצור בעיות תחזוקה קשות. בלי מנגנוני תחזוקה יציבים, בניינים גבוהים עלולים להפוך לסלאמס. בנוסף, יש סכנה של ג'נטריפיקציה — אוכלוסייה ותיקה ומוחלשת נדחקת החוצה.

ת: קריטי. רשויות שרוצות לקדם התחדשות עירונית יכולות לייצר הליכי רישוי מהירים ויעילים, להקים מינהלות עירוניות שמלוות את הדיירים והיזמים, וליצור אינטרס ברור לקידום הפרויקטים. הפרויקט ברמלה, למשל, החל מאפס וצמח הודות למינהלת עירונית שגיבשה תוכנית אב למרכז העיר וליוותה את התהליך מכל הכיוונים.

ת: ב-2025 המדינה העניקה מענקים לרשויות שהוציאו היתרי בנייה, פרסמה קולות קוראים, הובילה חקיקה מזרזת וקידמה תכניות בפריפריה. אך היקף הפעולה אינו מספיק בהשוואה לצורך. נדרשת תקציבה ייעודית משמעותית ומודל מימון משולב — לא רק מדיניות נקודתית.

ההתחדשות העירונית אינה יכולה להישאר פריבילגיה של תושבי גוש דן. היא חייבת להגיע גם לקריית שמונה, דימונה, נצרת, באר שבע ושדרות. אזורים אלו אינם שוליים — הם עתיד מדינת ישראל.

המספרים ברורים: 50% התחדשות במרכז, 2% בפריפריה. הפער הזה אינו תוצאה של מיקום גיאוגרפי, אלא של כשל שוק מובנה ומדיניות ממשלתית שאינה מספיקה.

הפתרון קיים: מודל מנוף של מימון משולב — מענקים ישירים, קרן התחדשות מבוססת-רווחים, ומנגנוני תמיכה בדיירים. מה שנדרש הוא החלטה.

למקבלי ההחלטות, לעיתונאים, ולכל מי שרואה בפריפריה לא גורל שנקבע — אלא הזדמנות לשינוי: זה הזמן לדרוש מודל מימון אמיתי. לא עוד קרקע משלימה מסורבלת. לא עוד מכפילים של 9 שמעמיסים על תשתיות ישנות. אלא מנוף פיננסי שמושך את ההתחדשות העירונית אל כל פינה במדינה.

העתיד העירוני של ישראל לא ייכתב רק בתל אביב. הוא ייכתב גם בטבריה, בבית שאן, ובאופקים — אם נבחר לכתוב אותו.